Aritz
Recalde
Texto presentado al 3er Plenario de
Políticas
Públicas de la Provincia de
Buenos
Aires,
26 febrero 2014[1]
La provincia de Buenos Aires es la más
grande del país con sus 307.000 Km2, equivalentes al 8% del territorio nacional.
Tiene la mayor población de la Argentina
compuesta de 15,6 millones de personas (38% del total) (Plan Estratégico Territorial
2007: 207). Más de 13 millones de habitantes viven en la región del conurbano
Buenos Aires - La Plata y son portadoras de impostergables deudas sociales.
El 30,9 % de las exportaciones nacionales
son originadas en suelo bonaerense. En el año 2010, el 54% de las exportaciones
de origen industrial del país eran de la provincia (Dirección Provincial de Estadística 2014).
Pese a ser la más rica, la más grande
y la más habitada de las provincias argentinas, para abordar sus costos
operativos Buenos Aires al año 2008 recogió solamente[2]
el 56% de los recursos tributarios propios[3]
(Salim, Mongan, Barberis y Lombardi 2010: 14).
¿Qué
ocurre con la coparticipación de ingresos nacional?
Según el artículo 4 de la ley
23.548/88 la provincia de Buenos Aires
recibe[4] de manera directa el
19,93 % de recursos fiscales.
La provincia recibe otras erogaciones
de la Nación (leyes especiales[5]
y programas de política pública). Entre ellas, se destacan:
-
el Fondo de Reparación Histórica del
Conurbano Bonaerense de 650 millones de pesos al año[6].
-
los recursos del Fondo Federal Solidario resultantes
de las retenciones a la soja. Entre los años 2009 y 2010 ingresaron a la
provincia 2.206 millones de pesos (Gestar 2011: 85).
-
los recursos del Ministerio de Desarrollo
Social, de la seguridad social[7]
y el ANSES como la
Asignación Universal por Hijo[8](AUH)
o los fondos de los planes PROCREAR.
-
los recursos de las 18 universidades nacionales
radicadas en la provincia; los fondos recibidos por la Ley de Financiamiento
Educativo (26.075/06); el incentivo docente o aquellos provenientes del plan de
construcción de escuelas[9].
-
los Aportes del Tesoro Nacional (artículo 5 de
la ley 23.548/88).
Además, deben tenerse
en cuenta:
-
la renegociación de las deudas de la
provincia con la Nación impulsadas desde el año 2003.
-
los subsidios al combustible y a otras áreas
económicas fundamentales como es el caso de la electricidad, el gas o el
ferrocarril.
-
las obras de infraestructura nacionales como son
las viviendas, rutas, puentes, cloacas, puertos, hospitales, etc.-.
-
el personal de seguridad y de otras carteras
del Estado nacional ubicados en la provincia (gendarmería, Argentina Trabaja, área
de cultura, TV digital, etc.-).
¿Qué
ocurre con la coparticipación municipal?
La Ley 10.559/95 estableció que las
municipalidades recibirán el 16,14%[10]
de ingresos que percibe la provincia en concepto de impuestos[11]. Esta misma norma, introduce los límites de
impuestos que pueden imponer las municipalidades.
El Decreto - Ley 6769/58, “Ley Orgánica
de las Municipalidades” que sancionó la dictadura de Aramburu, fijó las
potestades tributarias delegadas.
De manera similar a la relación entre Nación
y Provincia, para abordar sus costos operativos al año 2008 las municipalidades recaudaban[12] solamente el 34% de
los ingresos que necesitan para saldar sus cuentas (Martino, Romero y
Cadelli 2012: 5).
Las municipalidades reciben fondos
directamente del gobierno nacional. Las transferencias nacionales a los
municipios crecieron un 240% entre 2002 y 2009 (Accotto, Martínez y Mangas 2013).
La Nación realiza diversas obras en buena parte de las municipalidades del
país. Con esta finalidad, en el año 2012 Cristina Fernández anunció el
lanzamiento de plan de obras "Más
Cerca: Más Municipio, Mejor País, Más Patria".
3
alternativas frente al debate del financiamiento público
PROPUESTA
1: EL AUTONOMISMO MUNICIPAL
Una de las maneras de abordar las
dificultades de gestión y financieras, es planteando la transferencia de
funciones y de recursos a las municipalidades. Dentro de los promotores del
autonomismo municipal, se pueden ubicar dos corrientes diferenciadas:
a-
El autonomismo municipal neoliberal.
Esta corriente política y de opinión,
adquirió importancia en la década del noventa. Se suponía que dichas instancias
de gestión tenían que ofrecer soluciones a las crisis económicas, sociales y
políticas originadas por el modelo neoliberal. El discurso localista se relacionó
con la descentralización de servicios y de funciones provinciales o nacionales.
El derrumbe del Estado nacional, iba a ser remplazado por las acciones de la administración
municipal.
En muchos casos, el municipalismo
trajo implícito un relato “antipolítico” y crítico de las dirigencias partidarias
y de las capacidades públicas. Los partidos de masas y los sindicatos iban a
ser remplazados por el accionar de los “ciudadanos” y de las organizaciones no
gubernamentales municipales. Gobierno
local, ciudadanía y ONG, formaron parte del discurso del municipalismo
neoliberal.
El autonomismo municipal neoliberal
encontró mentores intelectuales como el menemista Dromi y alcanzó buena
recepción en los ámbitos políticos y académicos de la UCR.
b-
El municipalismo popular.
El Concejo Deliberante “podrá autorizar la expropiación de
fracciones de tierra, las que se declararan de utilidad pública, para subdividirlas
y venderlas a particulares, para fomento de la vivienda propia”. Art. 52 de la Ley Orgánica de Municipalidades
de la Provincia de Buenos Aires del año 1949
Esta corriente política y de opinión
se consolidó desde la fundación misma de la ciudades y cabildos (muchos de
ellas cabeceras de partido y luego de provincia). Los municipios oficiaron como
el ámbito de actuación política y como el marco para la aparición de dirigentes
populares (caudillos). El localismo de los caudillos enfrentó la prepotencia
del gobierno de la capital portuaria, aliado con los intereses del comercio
mundial de los ingleses. En esta lucha de poderes y de proyectos de país, Bernardino
Rivadavia suprimió los cabildos y reprimió a los dirigentes locales. Para buena
parte del liberalismo porteño, el gobierno central traería la civilización europea
y los habitantes de las campañas y las localidades del interior, encarnaban la
barbarie.
Durante mediados y fines del siglo XX,
surgieron nuevas corrientes políticas que abogaron por la ampliación del poder
municipal. La particularidad de estas propuestas, fue que el proyecto municipal
venía ligado estrechamente al proyecto nacional y a los intereses de las
organizaciones libres del pueblo. Surgió entonces, un nuevo municipalismo
insertado en un proyecto nacional con justicia social
En el año 1988 Antonio Cafiero impulsó
una reforma de la constitución provincial[13]
y propuso ampliar la autonomía municipal. En los aspectos económicos, planteó
aumentar la coparticiparon al 20%, mientras que en paralelo descentralizó la
recaudación tributaria provincial.
Existieron otras experiencias que
propusieron ampliar el poder municipal, pero sin modificar el esquema de la
autarquía introducido en la constitución de 1854 y vigente a la fecha. El ex
subsecretario de Asuntos Municipales de la provincia de Buenos Aires, Raúl
Fernández, redactó una iniciativa de éste tipo por intermedio del proyecto de
reforma de la
Ley Orgánica Municipal [14]
(Aritz Recalde 2010).
PROPUESTA
2: EL AUTONOMISMO PROVINCIAL BONAERENSE
Históricamente, existieron reclamos de
la dirigencia política de la provincia de Buenos Aires para obtener mayores
recursos y facultades del gobierno nacional. Incluso, surgieron posiciones
secesionistas y Bartolomé Mitre llegó a postular la separación de Buenos Aires de
la Argentina en el año 1854. Actualmente y resumiendo, en términos financieros
el “autonomismo bonaerense” impulsa dos reivindicaciones:
-
Primero: modificar la Ley de Coparticipación
recuperando los 8 % puntos entregados por la UCR en la gestión de Alejandro Armendáriz
y de Raúl Alfonsín.
La Constitución Nacional en el
artículo 75 estableció que debería redactarse un régimen de coparticipación
antes de la finalización del año 1996. En paralelo, la Constitución mencionó
que “La ley convenio tendrá como Cámara
de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta
de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada
unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias”.
Existe el mandato constitucional
expreso para sancionar un nuevo acuerdo de coparticipación nacional, pero el
mecanismo para implementarlo presenta una dificultad política evidente (“mayoría
absoluta”).
-
Segundo: descartar el tope de los recursos del
Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense.
Eliminando el límite de 650 millones,
la provincia recuperaría recursos financieros y poder de decisión.
PROPUESTA
3: EL NACIONALISMO POPULAR
“La
revolución que Perón cumple en el país podría sintetizarse con palabras simples
–como es siempre el idioma de las grandes verdades-, diciendo que ella consuma
la liberación nacional; y por liberación nacional debe entenderse la conquista
de la plenitud soberana del Estado, para establecer, dentro de la comunidad
argentina, la justicia social, y para cumplir, en lo exterior, la misión que
nuestra Patria tiene en el mundo, o sea, instaurar un orden pacífico mediante
el respeto y el amor reciproco de los pueblos”, Domingo Mercante, discurso a la Asamblea legislativa de la Provincia de
Buenos Aires, 3 de mayo de 1950.
Se parte del supuesto de que las provincias
deben generar un sistema de distribución económica y política federal, que
contribuya a la unidad nacional y al desenvolvimiento del conjunto.
¿Qué
proponen en términos fiscales y de coparticipación?:
Primero:
-
hay que organizar el proyecto nacional. Un
país sin poder nacional de decisión, es dependiente de las empresas
trasnacionales y de los gobiernos de las potencias extranjeras.
-
sobre la base del programa político de unidad
nacional, se pueden recuperar los fondos del país enajenados por extranjeros y por
la oligarquía terrateniente y financiera.
-
el gobierno nacional debe ser el garante de la
actividad económica nacional. Sin una actividad
productiva sustentable e independiente, no se pueden cobrar impuestos y menos aun,
distribuir recursos fiscales.
-
con estos recursos nacionalizados, el Estado central
debe obtener capacidad de gestión y de decisión en las provincias y en los
municipios. El transporte, la infraestructura y los servicios básicos, el
crédito, la salud, la asistencia social o el financiamiento educativo y
tecnológico, son responsabilidades indelegables del Estado nacional.
Sin
un poder nacional constituido con capacidad de gestión y de decisión, las
provincias y los municipios son inviables en el mediano y en el largo plazo.
Segundo:
-
se deben recuperar los recursos manejados por
actores oligopólicos o extranjeros que no contribuyan al desarrollo regional y nacional.
-
para alcanzar la finalidad mencionada
anteriormente, es necesario impulsar una reforma fiscal de contenido nacional,
federal y popular[15].
Tercero:
-
garantizados el primer y segundo punto, se
debe redactar un nuevo acuerdo de coparticipación entre las provincias y la
nación; y entre las primeras y las municipalidades.
Esta corriente doctrinaria y política,
tiene en Juan Manuel de Rosas su iniciador. Rosas fue el político más
“nacionalista” de los porteños y el más “porteño” de los nacionalistas. Sus
adversarios le atribuyen favorecer a la provincia. Ahora bien, el control de
recursos nacionales le permitió detener la disgregación nacional impulsada por
los ingleses, por el imperio brasileño y por los unitarios. El Pacto federal de
1831 y la Ley de Aduanas de 1835, fueron los acuerdos políticos y económicos
básicos de la unidad nacional. Posteriormente, serán Perón y los Kirchner los
continuadores del legado nacionalista. En el terreno académico, el historiador
José María Rosa expresó cabalmente una posición municipalista, nacionalista,
popular y federal.
Biografía mencionada
-
Accotto,
Martínez y Mangas (2009) Provincia
de Buenos Aires: a las limitaciones de recursos en los municipios y la
coparticipación provincia, UNQ, Buenos Aires.
(2013)
El que necesita o el que aporta, Pagina
12, Buenos Aires.
-
ANSES (2010) Inclusión y previsión
social en una Argentina responsable, ANSES – Ministerio de Economía, Buenos
Aires.
-
Dirección Provincial de Estadística (2014) Exportaciones de la provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial
de Estadística, Buenos Aires.
-
Ferreyra Silvana (2011) “Municipalismo peronista y antiperonista en la provincia de
Buenos Aires: legislación, debates y prácticas (1945 – 1966)”, en Organización política y Estado en tiempos
del peronismo, Protohistoria, Buenos Aires.
-
GESTAR (2011) Tres banderas, una gran
Argentina, Instituto de estudios y formación política GESTAR, Buenos Aires.
-
Martino, Romero, Cadelli (2011) Los sistemas tributarios
municipales de la provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial
de Estudios y Proyecciones Económicas, Buenos Aires.
-
Mattos Ernesto (2014) Exposición al 3er
Plenario de políticas Públicas de la Pcia. De Buenos Aires, OETEC, Buenos Aires.
-
MINPLAN (2010) Informe de gestión, MINPLAN, Buenos
Aires.
-
Panella
Claudio (2005)
El gobierno de Domingo Mercante en Buenos
Aires (1946-1952), Ed. Archivo Histórico de la provincia de Buenos Aires,
Buenos Aires, T 1 y 2.
-
Plan
Estratégico Territorial (2007) 1816
– 2016 Argentina del bicentenario, MINPLAN, Buenos Aires.
-
Recalde Aritz (2010) Autonomía o autarquía en los municipios
bonaerenses, Ed. Archivo Histórico
de la provincia de Buenos Aires, Buenos Aires. http://biblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/Historia%20Municipios%20Buenos%20Aires%20Recalde.pdf
-
Salim, Mongan,
Barberis y Lombardi (2010) Evolución
de las finanzas públicas de la provincia de Buenos aires 1991 - 2008,
Ministerio de Economía, Buenos Aires.
[1] http://www.plenarioba.com.ar/
[2] En términos
proporcionales al año 2008, Buenos Aires es la provincia que en mayor medida se
financia con recursos tributarios propios. La Ciudad de Buenos Aires la supera
con 88%. La siguen Neuquén (44%), Chubut (36,5%) y Mendoza (34,8%). La provincia
de Buenos Aires es la jurisdicción que mayor cantidad de dinero recibe en
términos absolutos, pero la que menos recursos obtiene por habitante (Salim,
Mongan, Barberis y Lombardi 2010: 14 y 17).
[3]
Principalmente en concepto de Ingresos Brutos. Recauda otros impuestos como
Sellos, Inmobiliario (urbano y rural), Automotores y regularización de deudas.
[4] Además, la
ley 23.548 en el artículo 3 establece el recupero en forma automática del nivel
relativo para la provincia de Buenos Aires del 1,57%.
[5] Desde la
salida de la convertibilidad las “leyes especiales” representan en promedio un
30,1% del total de recursos tributarios de jurisdicción nacional (Salim,
Mongan, Barberis y Lombardi 2010: 19).
[6] Se
aplica desde el año 1992 y es el resultante del 10 % del Impuesto a las
ganancias. Tiene un tope de 650 millones de pesos que se hizo efectivo desde el
año 1997.
[7] Argentina
tiene una cobertura previsional (jubilaciones y pensiones) del 96%, superando a
Brasil 87%, a México (19%) o a Paraguay con el 18%. En el año 2003 era del
64,3% (Gestar 2011: 33 y 34).
[8] En el año 2011
habían 1.259.414 beneficiarios de la AUH en la provincia de Buenos Aires
(Gestar 2011: 23)
[9] Al año 2011,
con fondos nacionales se construyeron 166 escuelas en la provincia de Buenos
Aires (Gestar 2011: 49).
[10] Es bueno
destacar, que la transferencia del 16,14% es de las más altas del país
superando, por ejemplo, a Mendoza (14%) o a Chaco (15,5%). Al año 2002 solamente
tres provincia pasan ese número y son Córdoba (20%) Tierra del Fuego (25%) y
Tucumán (23,1%) (Acotto, Martínez y Mangas 2009: 5).
[11] Ingresos
Brutos no descentralizados al ámbito municipal, Impuesto Inmobiliario Urbano,
Impuesto a los Automotores, Impuesto de Sellos, Tasas Retributivas de Servicios
y Coparticipación Federal de Impuestos.
[12] La principal
fuente de recaudación son las Tasas Municipales. En particular, en concepto de
Alumbrado, Barrido y limpieza (ABL). Le siguen otras Tasas como la de
Conservación de la red Vial, Seguridad e Higiene o Servicios Asistenciales (Martino,
Romero y Cadelli 2012).
[13] Se puede
acceder al proyecto completo en:
http://sociologia-tercermundo.blogspot.com.ar/2011/12/marco-normativo-de-los-municipios-de-la.html
[14]Se puede
acceder en línea a la iniciativa en http://biblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/Historia%20Municipios%20Buenos%20Aires%20Recalde.pdf
[15] La provincia mejoró
la recaudación tributaria en la última década. En el año 2006 impulsó una
reforma tributaria (ley 13.850 – Ingresos Brutos). En 2005 se puso en marcha un
revalúo de la tierra libre de mejoras. El economista Ernesto
Mattos propone profundizar la reforma fiscal bonaerense. En particular,
considera que deben aumentarse el Impuesto Inmobiliario Rural y actualizarse las
valuaciones fiscales de los inmuebles de los sectores de altos ingresos. Para justificar
la viabilidad del aumento de la carga del inmobiliario rural, Mattos destacó la
subida del valor de la tierra y de los alimentos de la última década en el
mercado local y mundial (Mattos 2014).
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